"התפכחות צרכנית" זו הובילה, בין-היתר, גם להתגברות השימוש בכלי המשפטי של 'תובענות ייצוגיות' לשמירת זכויות צרכניות. "תובענה ייצוגית" מוגדרת כתובענה המנוהלת בשם קבוצת בני אדם, שלא ייפו את כוחו של התובע המייצג לכך, ואשר מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה[1]. התובענה הייצוגית מאפשרת ליחיד להגיש את תביעתו האישית, בשם קבוצה רחבה יותר כמייצג שלה, בגין נזקים קטנים יחסית שנגרמו לו על ידי הגוף הנתבע, נזקים אשר סביר להניח כי לא היו נתבעים כלל לולא קיומה של מסגרת משפטית המאפשרת הגשת תובענות באופן זה.

התובענה הייצוגית, המעוגנת כיום בחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006 (להלן: "החוק") ובתקנות שהותקנו מכוחו, באה לענות על צורך משפטי במקרים בהם ישנם נפגעים רבים הסובלים נזק מסוג מסוים, והיא נועדה לאזן בין-היתר בין פערי הכוחות הקיימים על פי רוב בין הפרט הנפגע לבין הגוף הפוגע, שהוא במקרים רבים גוף עתיר ממון וכוח משפטי[2] ועל-פי-רוב מהווה תאגיד מסחרי או רשות ציבורית.

ניתן היה לסבור כי השימוש ההולך וגובר בכלי זה של "תובענה ייצוגית" ירתיע גופים מסחריים ורשויות ציבוריות ויגרום להם לנהוג באופן התואם את הוראות החוק תוך נקיטת משנה-זהירות והימנעות, ככל הניתן, מפגיעה כלשהי בציבור, העלולה לגרור בעקבותיה תביעה כספית לפיצויים. סברה זו עולה גם בקנה אחד עם מטרת החוק שנועד בין-היתר לקדם את אכיפת הדין וליצור הרתעה מפני הפרתו[3].

לעניין זה ראוי להבחין בין גופים מסחריים הנתבעים בתובענה ייצוגית לבין רשויות ציבוריות אשר מוגשות נגדן תובענה כאמור. בעוד גופים מסחריים אינם נהנים מהגנה מיוחדת בעת ניהולן של תובענות ייצוגיות המוגשות נגדם ובמקרים רבים נדרשים הם לשלם פיצויים בסכומי עתק, בין אם בפסק דין ובין אם בהסדר פשרה שגובש עם הקבוצה התובעת (ותוך כך גם לבחון לעומק את אופן התנהלותם), הרי שסעיף 9(ב) לחוק מקנה לרשות ציבורית הנתבעת בתובענה ייצוגית בעילה של השבת מסים או גביית יתר של תשלומי חובה אחרים אופציה להודיע לבית-המשפט בתוך 90 ימים מיום קבלת הבקשה לתובענה ייצוגית, מבלי להודות באי-חוקיות התשלומים שנגבו, כי תחדל מכאן ולהבא מהגבייה שבגינה הוגשה התביעה (להלן:"הודעת חדילה"). מקום בו ניתנה הודעת חדילה כאמור, הרשות אינה מחויבת להשיב את הסכומים שגבתה ביתר ואינה מחויבת בתשלום כל פיצוי לקבוצה התובעת[4].

הסיבה בגינה העניק המחוקק לרשויות אופציה כזו לתת הודעת חדילה היא ברורה. הרשות הינה גוף אשר מטרתו לשרת את הציבור ותכליתה של התובענה הייצוגית היא לא רק לגבות בחזרה מן הרשות את שגבתה שלא כדין אלא גם לוודא התנהלות תקינה וחוקית של הגוף הציבורי מעתה ואילך בעצם הפסקת הגביה הבלתי חוקית (ראה למשל פסקה 60 בעעמ 2978/13 מי הגליל -תאגיד והביוב האזורי בע"מ נ' יוסף אחמד יונס (נבו, 23.07.2015) (להלן: "פרשת מי גליל") וכן בעעמ 6687/11 מדינת ישראל נ' ז'וז'ו אבוטבול (נבו, 25.12.20122)). הודעת החדילה אמורה להבטיח זאת. יתרה מכך, הכספים המשמשים מקור לתשלום החזר או פיצוי בידי הרשות הציבורית אם תידרש לפצות את חברי הקבוצה התובעת בגין נזקיהם, מהווים אף הם למעשה כספי ציבור והודעת החדילה נועדה, בין-היתר ובצדק, להגן על הקופה הציבורית (ראה לעניין זה כדוגמא את דברי כבוד השופט רובינשטיין בפרשת מי גליל לעיל).

יחד עם זאת ישאל השואל, האם מתן האפשרות לרשות ליתן הודעת חדילה על פי חוק אינה מעודדת למעשה את הרשות לנהוג בכל הקשור לגביית כספים ותשלומים אחרים מהציבור בקלות-דעת, בהתאם לשיטה הנפוצה והמוכרת לדאבון-הלב במחוזותינו והידועה בשם "שיטת מצליח"? כלומר, האם אין במתן אפשרות כזו בידי הרשות הציבורית כדי לעודד אותה לגבות מהציבור כספים ללא בקרה נאותה וללא שיקול דעת הולם, עד אשר תוגש נגד הרשות תובענה ייצוגית, ואז תוכל היא להסתתר תחת ההגנה שמקנה לה הודעת החדילה?

שאלה זו מקבלת משנה-תוקף שעה שמנתונים שהוצגו בדו"ח השנתי של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור לשנת 2014 (פורסם ביום 7.7.2015) עולה כי 6.6% מכלל התלונות שהוגשו על ידי הציבור בשנת 2014 הוגשו בקשר עם תשלומי חובה ותשלומים אחרים ששולמו לרשויות הציבוריות ובנוסף עוד 4.6% תלונות מכלל התלונות שהוגשו הוגשו ספציפית בקשר עם הליכי הגבייה בהן נקטו הרשויות השונות[5].

מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, השופט בדימוס יוסף שפירא, התייחס בדו"ח כאמור לדוגמאות קונקרטיות של כשלים שנתגלו בהתנהלות הרשויות בכל הקשור להליכי הגבייה שהן נוקטות, למשל אי-משלוח דרישות לתשלום מס והתראות לפני נקיטת הליכים ואי-קיום הוראות נוהל בעניין הליכי גבייה, ולאור זאת ציין המבקר כי "בכל הנוגע לפתיחה בהליכים לגביית חובות ובבחירת אמצעי הגבייה, על הרשויות לפעול בזהירות ובאופן מידתי וסביר ולאזן בין זכותן לגבות חובות והאינטרס הציבורי שבגבייה יעילה ובין זכויותיו של החייב. מתלונות רבות עולה כי לא תמיד נוהגות הרשויות כנדרש."[6]

וראה ברוח זו גם את שנקבע לאחרונה בתצ (ת"א) 17506-08-14‏ מיכל בן כנען נ' עירית רמת השרון (פורסם בנבו, 1.4.2015).

חשוב להדגיש כי אין יסוד להניח שגבייה אותה מבצעת הרשות בניגוד לחוק נעשית בכוונת מכוון או במזיד; סביר דווקא להניח כי מדובר במקרים רבים בטעות בפרשנות הוראות החוק (ראה לדוגמא רעא 2453/13 אלעזר עמר נ' עיריית חדרה (נבו, 14.04.20155)). במקרים אחרים עלול להיות מדובר בהיעדר פיקוח מספיק של הרשות על גופי הגבייה הפועלים מטעמה[7] (ראה לדוגמא עתמ (ת"א) 24453-03-133 גיל משה נ' עיריית רמת גן (נבו,09.06.2013( וכן תא (חד') 4914/07 דוד בנימין נ' ולרי פסקל-מידגם-שירותי גביה ופתרונות ניהול (נבו,16.06.20111)). תהא הסיבה להתנהלות הלא-תקינה של הרשות אשר תהא, הרשויות הציבוריות צריכות לשמש דוגמה ומופת בהתנהלותן לאזרחים ולכן חשוב וראוי שלא תנהגנה בקלות-דעת בבואן לחשב ולגבות מסים, אגרות ותשלומים אחרים מהציבור.

בל נטעה, הודעת החדילה מהווה כלי משפטי חשוב, נחוץ להגנה על הרשויות וכספי הציבור שהן מנהלות ולא בכדי הוענקה הגנה מיוחדת זו בחוק, הגנה שיישומה כאמור מכוון להבטיח פעילות מנהלית תקינה של הרשות הנתבעת. יחד עם זאת, מצופה כי הרשויות מצידן תעשנה כל שביכולתן כדי לשפר את התנהלותן ביוזמתן כדי לצמצם ככל הניתן את העילות להגשת תובענות ייצוגיות נגדן, ובכך להקטין כמובן גם היקף ההיזקקות שלהן לכלי ההגנה הזה של "הודעת החדילה".

על מנת להשיג תוצאה רצויה זו, שומה על הרשויות לדאוג מיוזמתן לרענון נוהליהן בכל הקשור לחישוב סכומים ונהלי גביית תשלומים מהציבור, ולדאוג מיוזמתן להגברת הפיקוח על גופי הגבייה הפועלים מטעמן. רק בדרך זו תובטח פעילות מינהלית תקינה מצד הרשויות הציבוריות אשר תוביל להשבת אמון הציבור באותן רשויות, אמון שנדמה שקצת אבד בשנים האחרונות.

 


[1] סעיף 2 לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006

[2] ראה בגץ 2171/06 שני כהן נ' יו"ר הכנסת (נבו, 29.08.2011)

[3] סעיף 1 לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006

[4] זאת למעט שכ"ט עו"ד וגמול לתובע הייצוגי שייקבע בהתאם לשיקול דעתו של בית המשפט כקבוע בסעיף 9(ג) לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-20066.

[5] נציב תלונות הציבור, דו"ח שנתי 41 לשנת 2014

[6] ראה עמ' 55 לדו"ח נציב תלונות הציבור לשנת 2014

[7] פעילות אשר מוסדרת לכאורה במסגרת הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (חברות גביה), התשע"ד-2014 שנכון לכתיבת שורות אלה טרם אושרה בכנסת.