הסעיף קובע הסדר לפיו רשות מקומית רשאית להתקשר בהסכם פיתוח, בפטור ממכרז, עם יזמים פרטיים אשר מקדמים פרויקטים במקרקעין בבעלות פרטית, לביצוע עבודות פיתוח (כגון פיתוח תשתיות למיניהן, פיתוח שטחים ציבוריים פתוחים או הקמת מבנים לצרכי ציבור. זאת, אף אם עבודות הפיתוח תבוצענה מחוץ לתחום תכנית הפיתוח שהוגדרה כתכנית מפורטת לבניית 100 יחידות דיור חדשות לפחות או 5,000 מ"ר חדשים לפחות למסחר או לתעסוקה).

ההסדר מאפשר לרשות המקומית לשלם את התמורה ליזם, בעבור ביצוע עבודות הפיתוח הכלולות בהסכם הפיתוח, בתשלום בכסף או בתשלום בדרך של קיזוז כנגד אגרות, היטלים או דמי השתתפות לפי חוקי עזר של הרשות המקומית, שהיזם חב לרשות המקומית, עקב הבנייה על ידו בתחום התכנית, וכן כנגד קיזוז מהיטל השבחה, שהיזם חב לרשות המקומית בשל מימוש.

בדברי ההסבר להצעת החוק, נימק המחוקק את הצורך בתיקון המוצע, כחלק מפעילות הממשלה לפתרון משבר הדיור וכחלק ממהלכים לעידוד הבנייה בקרקע פרטית באמצעות קביעת הסדרים שהיו נהוגים לפני מתן פסק דין של דירות יוקרה באלה המילים - "הצעת החוק מבקשת להתמודד עם הקשיים שצוינו בפסק הדין ובפסקי דין שניתנו אחריו, על ידי הסדרה חוקית, שוויונית ושקופה של ההיבטים האמורים."

התיקון המתואר לעיל, הגיע כחמש שנים לאחר שניתן פסק דין דירות יוקרה אשר קבע כי ההסכמי פיתוח בין רשויות מקומיות לבין יזמים פרטיים הינם הסכמים פסולים, באשר לא קדם הליך מכרזי, בשל העדר בסיס חוקי שמתיר לרשות המקומית לקזז כספים המגיעים לה מיזם פרטי כנגד ביצוע עבודות פיתוח על ידו, בשל חוסר שוויון בקביעת הסכומים, וכן בשל יחסי הכוחות הנוטים לטובת הרשות המקומית.

ההלכה שנקבעה בפסק דין דירות יוקרה הפכה פרקטיקה שנהגה משך עשרות שנים ל"פרקטיקה פסולה", עוררה דיון ציבורי רחב, ו"סיבכה" לא מעט מערכות הסכמיות בין רשויות מקומיות לבין יזמים פרטיים.

למרות האמור, הסכמי הפיתוח לא נעצרו. בעקיפין, פסק דין דירות יוקרה גרם להתפתחותה של "פרקטיקה פסולה" מסוג אחר. ביצירתיות רבה, החלה להתפתח מערכת הסכמית חילופית בין רשויות מקומיות לבין יזמים פרטיים. במסגרת זאת, עוגנו הוראות "הסכמיות" וכן הוראות "מימון עלויות" בהוראות תכנית. כך מה שנפסל בפסק דין דירות יוקרה, הפך להיות חלק מתכנית שהיא דין. או באמצעות קבלת התחייבויות חד צדדיות מטעם היזמים לביצוע עבודות פיתוח בעבור הרשות המקומית, כך שהרשות המקומית אינה חתומה על "הסכם".

הקביעות של פסק דין דירות יוקרה עודדו יזמים רבים לפנות לבתי המשפט השונים כנגד הסכמי פיתוח שנחתמו בינם לבין רשויות מקומיות. זאת בעיקר, בטענה כי ההסכמים נחתמו תחת כפיה. כך, ניתנה שורה ארוכה של פסקי דין שמאופיינת בחוסר עקביות. פסקי דין אלה, עוררו שאלות נוספות, ואף הגבירו את אי הוודאות בהתקשרויות מסוג זה.

בתי המשפט אכן ניסו לפתור את הקושי הפרקטי שיצרה הלכת דירות יוקרה. הגם שבתי המשפט השתמשו באותה טרמינולוגיה משפטית שבה השתמש בית המשפט העליון בהלכת דירות יוקרה, הרי בפועל, הם הכשירו הסכמי פיתוח שונים ע"י אבחון נסיבות המקרה. בפסק דין רמת נילי, נקבע כי קשה להלום, כי לאחר שהחברה היזמית "רדתה את כל הדבש" מהסכם הפיתוח (בנתה שכונת קוטג'ים יוקרתית והפיקה רווחים), היא תחזור אל הקופה הציבורית בתביעת השבה. בפסק סוניה אברמוביץ, ערך ביהמ"ש אבחנה בין "הוצאות חיצוניות" לתכנית לבין "הוצאות פנימיות" לתכנית, המותרות כקיזוז, מהיטל ההשבחה.

מכל מקום, בתי המשפט לא שללו באופן מוחלט עריכת הסכמים מעין אלה. כבר בפסק דין דירות יוקרה, קרא בית המשפט למחוקק למצוא מסלול חוקי להסכמים מעין אלה. כאמור, חמש שנים לאחר פסק דין דירות יוקרה, ביקש המחוקק, במפורש, להביא לסיומה.

כאן עולה השאלה: האם המחוקק אכן נתן מענה, לכל הקשיים שנבעו מהלכת דירות יוקרה והפסיקה שבאה אחרי? בעצם, השאלה היא, האם תם, אכן, עידן הלכת דירות יוקרה?

לדעתנו, נראה כי תיקון פקודת העיריות מעלה קשיים מורכבים מאלה שנידונו בפסק דין דירות יוקרה.

כך למשל, ביחס לאפשרות כי מבני הציבור יוקמו על ידי היזם בשטח פרטי. עולה שאלת הקשיים מעצם עירוב השטחים הציבוריים עם השטחים הפרטיים. הקשיים הם לא רק במישור התכנוני, אלא גם במישור הקנייני. הקושי הקנייני עולה נוכח העדר דרך, לכאורה, להעברת שטחים ציבוריים מבונים לידי הרשות המקומית. שכן דיני ההפקעה מקנים לרשות המקומית סמכות להפקיע, לכאורה, רק שטח קרקע ולא שטח מבונה?

כך גם ביחס להוראה כי התמורה בגין ביצוע עבודות הפיתוח שתיקבע בהסכם הפיתוח לא תחרוג מ"התמורה המקובלת" לביצוע עבודות מאותו סוג. עולה השאלה, האם ההסדר שנקבע, אכן משקף את האומדן הריאלי לביצוע העבודות?

כך גם ביחס לאפשרות שניתנה לרשות המקומית לקזז את עלויות ביצוע עבודות הפיתוח מתשלומי היטל השבחה. עולה השאלה, האם המחוקק התכוון לכך שהתיקון גובר על חוק התכנון והבניה אשר מתייחס להיטל ההשבחה כמס שהפרט משלם לכלל הציבור בגין התעשרותו, ולכן הכספים אינם מיועדים רק עבור פיתוח המקרקעין שהושבחו?

זאת ועוד. סוגיות נוספות שעלו בפסיקה, לא באו לידי ביטוי בתיקון. כך למשל, סוגיית קביעת הוראות בתכנית לעבודות הפיתוח בכדי שתהיה למוסדות התכנון אפשרות לבחון את הצרכים הנובעים מהתכנית.

לסיכום, עידן הלכת דירות יוקרה, לצערנו, לא תם.

הכותבת היא עו"ד במשרד שביט בר-און גל-און צין יגור ושות'.