יזם מבקש לקדם בקשה להיתר במגרש מסוים. על המגרש חלות תכניות הקובעות את זכויות הבניה המותרות בו. מקום בו מתבקשת בניה החורגת מהמותר בתכניות, יידרש היזם לפרסם הקלה ולקבל את אישור הוועדה המקומית להקלה זו (אישור אשר יכול להינתן בהתאם לשיקול דעת הוועדה המקומית, כל עוד לא מדובר בחריגה מהתכנית המוגדרת כ"סטייה ניכרת").

נניח כי בהגיעו לשלב בו נבחן הצורך בפרסום הבקשה, דורשת הוועדה המקומית מהיזם לפרסם הקלה בגין תוספת קומה. היזם סבור שאין צורך בפרסום ההקלה, שכן הוא סבור שהתכנית התקפה מקנה לו את מספר הקומות המבוקש על ידו, ללא צורך בפרסום הקלה. הוועדה המקומית אינה מקבלת את עמדתו כי לא נדרשת הקלה, אולם מבהירה לו כי הקלה מעין זו מאושרת כדבר שבשגרה.

מה הן האפשרויות העומדות ליזם זה? יכול הוא לפנות לוועדת ערר לתכנון ולבניה אשר תכריע בשאלה אם זכאי הוא לקבל את הקומה הנוספת ללא הקלה. משמעותה של בחירה זו הינה עיכוב משמעותי בקידום היתר הבניה. לחלופין, יכול היזם "להיכנע" לדרישת הוועדה המקומית, לפרסם את הקומה הנוספת במסגרת הקלה כנדרש, לקוות שההקלה תאושר ולדחות את ההתמודדות עם משמעויותיה של ההקלה לעניין היטל השבחה לשלב מאוחר יותר.

אין זה נפוץ שיזם יבחר בדרך הראשונה. מקום בו נמצא יזם בשלבים מתקדמים של הגשת בקשה להיתר, כאשר מאחוריו עומדת קבוצת דיירים המבקשת לקדם את הבניה במגרש או בנק מלווה הנושף בעורפו, לרוב לא יהיה זה ריאלי מצידו לבחור במסלול הכרוך בעיכוב משמעותי בקידום היתר הבניה, בעת שעומדת לו אפשרות להוציא את היתר הבניה באופן מהיר יותר (בכפוף לפרסום הקלה ואישורה).

משאושרה ההקלה, יוכל היזם לקדם את היתר הבניה המבוקש, אולם בשלב זה יתבקש לשלם היטל השבחה בגין ההקלה, היינו 50% מעליית השווי שנוצרה במקרקעין בגין ההקלה.

היזם פונה לוועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה, וטוען בפניה כי אין לחייבו בהיטל השבחה בגין ההקלה, שכן מלכתחילה לא נדרש פרסומה של הקלה זו. מנגד, הוועדה המקומית תטען כי משבחר היזם שלא לפנות לוועדת ערר לתכנון ולבניה בהשגה על הדרישה לפרסם הקלה, הרי שבכך הכיר בהצדקה לפרסום ההקלה, ואין הוא רשאי להישמע כעת בטענה כי מלכתחילה הקלה זו לא נדרשה.

ועדות הערר השונות, העוסקות בפיצויים והיטלי השבחה, נחלקו לשתי אסכולות באשר לאופן התייחסותן לטענות מעין אלה.

ועדת הערר לפיצויים ולהיטלי השבחה במחוז תל אביב, בראשותה של עו"ד גילת אייל, הביעה בשורה של החלטות את עמדתה כי טענות בתחום הרישוי, לרבות טענות בדבר קיומו או העדרו של צורך בפרסום הקלה, יש לברר בפני ועדות הערר לתכנון ולבניה האמונות על כך. לשיטתה של ועדת הערר, ככלל, מקום בו פורסמה הקלה מבלי שמבקש ההיתר השיג על כך, אזי עצם הצורך בהקלה לא ייבחן על ידי ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה, וזאת למעט מקום שבו דרישת הוועדה המקומית להקלה משוללת יסוד באופן בוטה.

עמדה דומה הובעה אף על ידי ועדת הערר לפיצויים ולהיטלי השבחה במחוז מרכז, בראשות עו"ד רונית אלפר.

מנגד, ועדת הערר לפיצויים ולהיטלי השבחה במחוז ירושלים, הן בראשות היו"ר הקודם, עו"ד גלעד הס (כיום שופט בית משפט השלום בתל אביב), והן בראשות היו"ר הנוכחי, עו"ד אליעד וינשל, הביעו את העמדה כי הצורך בהקלה ייבחן לגופו של עניין במסגרת הליכי הערר בעניין היטל ההשבחה, ללא קשר לאופן הפרסום במסגרת הליכי הרישוי, וכי לעובדה שפורסמה הקלה יינתן משקל רק במקרה של ספק פרשני.

מהחלטות של ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה בחיפה, בראשות עו"ד דקלה מוסרי טל, ושל ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה בתל אביב, בראשות עו"ד בנימין זלמנוביץ', ניתן להבין כי עמדתן דומה.

בהחלטותיהן של שתי האסכולות הובהרו השיקולים העמודים בבסיס עמדתן. כך, האסכולה הראשונה הדגישה את החשיבות שב"הפרדת הרשויות", כך שסוגיות של רישוי ייבחנו על ידי הערכאה המוסמכת לכך, והבהירו כי מסקנה אחרת עלולה להביא להכרעות סותרות בין הליכי הרישוי והליכי היטלי השבחה, ואף עלולות ליצור "פורום שופינג", היינו מצב בו המתדיין ינתב עצמו לדיון בערכאה הנוחה לו יותר.

מנגד, האסכולה השניה הדגישה את החשיבות שבגביית מס אמת, תוך בחינה אובייקטיבית של עליית ערך הקרקע כתוצאה מההקלה (עליה שאינה קיימת מקום בו מלכתחילה ניתן היה לבצע את הבניה מכוח התכניות החלות).

דעתנו היא כי השיקול בדבר החשיבות שבגביית מס אמת הוא השיקול המכריע, ולפיכך עמדתנו עם האחרונים. יתרה מזאת, אין אנו סבורים שבחינת הצורך בהקלה הינה בתחום אחריותה הבלעדי של ועדת הערר לתכנון ולבניה. אכן, ועדה זו נדרשת לבחון את הצורך בהקלה מקום בו סוגיה זו מובאת לפתחה במסגרת הליכי הרישוי, אולם אין בכך כדי לגרוע מסמכותה – ומחובתה – של ועדת הערר לפיצויים ולהיטלי השבחה לבחון אף היא סוגיה זו, מקום בו היא נדרשת לכך לצורך הכרעה בשאלות של היטלי השבחה.

בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה נקבע כי השבחה הינה "עליית שווים של מקרקעין" בשל אחד האירועים המשביחים המנויים בחוק, ולעניינו הקלה. לפיכך, לדעתנו, לא יכול להיות ספק כי ועדת הערר לפיצויים ולהיטלי השבחה מוסמכת – וחייבת – לבדוק אם אכן עלה שוויים של המקרקעין עקב אותה הקלה שפורסמה. מקום בו אפשרו התכניות החלות במקרקעין לבצע את אותה בניה, אף ללא ההקלה, הרי שההקלה לא הביאה לעליית שווי אשר ניתן למסות בגינה.

לכך נוסיף כי לא מן הנמנע שוועדות מקומיות מסוימות עלולות לנסות לגרום למבקשי היתר לפרסם יותר הקלות מכפי שנדרש, מתוך מודעות לקושי בתקיפתן של דרישות אלה ובשל הרצון למקסם את היטל ההשבחה. עמדה של חלק מוועדות הערר לפיצויים ולהיטלי השבחה כי הצורך בהקלה לא ייבחן במסגרת הליכי היטלי ההשבחה, מעודדת התנהלות מעין זה במקום לקעקע אותה.

מכל מקום, נראה כי עד שהסוגיה תובא לפתחם של בתי המשפט, לא תינתן הכרעה בין האסכולות השונות, והתוצאה לעת עתה תמשיך להיקבע בהתאם לתחום השיפוט בו התבקש היתר הבניה.

                                                                                                                                       

עו"ד מיטל טויסטר רוזנטל, שותפה במשרד עפר טויסטר עורכי דין, המתמחה בדיני תכנון ובניה.