קושי בתחום התשתיות הוא בעיקר פרוצדוראלי. הליכי התכנון, הבחינה והרישוי של כל פרויקט עלולים להמשך עשרות רבות של שנים. הרי כבר מימי ילדותה של מדינת ישראל מדברים על רכבת תחתית בתל אביב. רק שישים ומשהו שנים חלפו והנה נראה שהפרויקט יצא לפועל.

אחד החסמים המרכזיים בקידום פרויקטים לתשתיות תחבורה – הוא היתר הבניה, וליתר דיוק תהליך הוצאת היתר הבניה. המחוקק זיהה נקודת כשל זו, וביקש לתת לה פתרון על ידי יצירת הסדר מיוחד, שנקבע בסעיף 261(ד) ו(ה) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק" ). לאחרונה עבר ההסדר המיוחד מתיחת פנים, וחשבנו שזו הזדמנות מצוינת להזכירו.

כידוע, סעיף 145 קובע את הכלל הבסיסי – אין בניה בלא היתר בניה. ואם ההוראה לא ברורה מספיק, הרי שהסעיף מוסיף ומדגיש כי התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה מחויבות בהיתר בניה. בקשה להיתר בניה נדרשת לעבור הליך המורכב מכמה שלבים – שלב הכנת הבקשה, שלב קליטת הבקשה להיתר, שלב הדיון בבקשה ואישורה בתנאים, שלב מילוי התנאים ושלב מתן ההיתר. בתווך ישנן בדיקות נוספות, דרישות, אישורים, תיאומים, תיקונים, תשלומים, שינויים, התנגדויות, ניסיונות גישור, פשרה ומה לא. חודשים ושנים עלולים לחלוף בטרם נזכה לראות את חתימת הוועדה המקומית מתנוססת על פני מסמך שכותרתו "היתר בניה". כשמדובר בפרויקט של תשתית לאומית, שמעורר עניין ציבורי גדול וכרוך בעלויות תקציביות אדירות מימדים, העניין מורכב וממושך הרבה יותר.

במסגרת תיקון מס' 37 לחוק, משנת 1994, ביקש המחוקק לבדל פרויקטים של תחבורה, ולייצר מסלול "ירוק" להקמת תשתיות תחבורה. תיקון זה הביא לעולם שני מסלולי רישוי חדשים – "הודעה" (סעיף 261(ד) לחוק) ו"הרשאה" (סעיף 261(ה) לחוק).

תיקון 101 לחוק, שנכנס לתוקף באוגוסט 2014, ביקש להרחיב את מסלול ההודעה, ובין היתר אפשר גם לתשתיות תת קרקעיות כגון קווי מים, ביוב, תקשורת, חשמל, גז וכיו"ב ליהנות מהמסלול המהיר. כמו כן הוסיף התיקון מסלולים ייחודיים נוספים שנועדו להקל על קידומם של פרויקטים בעלי חשיבות לאומית.

סעיף 261(ד) לחוק קובע, כי על אף האמור בסעיף 145 לחוק, התוויית דרך, סלילתה או סגירתה, וכן הקמתו של קו תשתית תת קרקעי, אינם טעונים היתר בניה. הסעיף קובע חובת מסירת הודעה לרשות המקומית ולוועדה המקומית 15 יום לפני ביצוע העבודות, ומורה כי לאחר ביצוע העבודה, יש להגיש מסמכים המעידים כי היא נעשתה בהתאם לתכניות התקפות.

כלומר, במסגרת סעיף 261(ד) לחוק, ניתן להקים תשתיות תחבורה וכן תשתיות תת קרקעיות מבלי להידרש להיתר בניה מהוועדה המקומית. הליך ייחודי זה כפוף, כמובן, למספר הגבלות.

הראשונה – העבודה יכולה להתבצע אך ורק על ידי גופים ממשלתיים ייחודיים, קרי, המדינה, רשות מקומית או רשות סטטוטורית, חברה ממשלתית שכל עיסוקה בתשתיות, או גוף אחר שהוסמך על ידי המדינה. יזם פרטי לא יוכל להשתמש במסלול הירוק, וייאלץ לקבל היתר בניה.

ההגבלה השנייה – על הביצוע להיעשות בהתאם לתכנית בניין עיר מאושרת, הכוללת הוראות מפורטות דיין כך שניתן לכאורה להוציא על בסיסן היתרי בניה. זאת בכדי להבהיר כי הפטור נוגע אך ורק לרישוי, אך העבודה עצמה מחויבת לעמוד באותם הסטנדרטים בהם נדרשת לעמוד עבודה הטעונה היתר בניה.

ההגבלה השלישית נוגעת לסוג העבודות שניתן לבצע בהודעה. לא כל עבודת תשתית יכולה ליהנות מהפטור – כך למשל, ניתן לסלול כביש בהודעה, אך לא מחלף, מנהרה או גשר. על אותו עיקרון, ניתן להקים מסילת ברזל בהודעה, אך לא מסילה תת קרקעית. ביחס לתשתיות שאינן תחבורתיות המצב הפוך – ניתן להניח צנרת נפט, ביוב או גז בהודעה אך ורק אם הן בתת הקרקע.

למרות המגבלות הללו, אין ספק כי הליך זה חוסך זמן רב ומשאבים לגורם המבצע, כמו גם לציבור.

סעיף 261(ה) עוסק בתשתיות תחבורה שאינן פטורות על פי סעיף 261(ד). מדובר במבנים ועבודות שהקמתם מורכבת יותר מבחינה הנדסית ולכן לא ניתן היה "לפטור אותם בלא כלום". מבנים ועבודות אלו מכונים על פי סעיף 1 לחוק "מבני דרך" – מחלף, מנהרה, גשר, תחנה לתחבורה ציבורית, ומבנים נוספים הדרושים במישרין לצורך הקמתה של דרך או השימוש בה, כפי שנקבעו בתקנות. פרויקט הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב למשל, נעשה בחלקו הגדול בדרך של הרשאה. זאת משום שחלק משמעותי מהקו האדום אשר נבנה בימים אלו מתוכנן לעבור במנהרות מתחת לפני הקרקע.

כמו בהליך של הודעה, גם הליך של הרשאה כולל אך ורק עבודות המבוצעות בידי אחד מן הגופים הממשלתיים המנויים בסעיף 261(ד), ובהתאם להוראות של תכנית מפורטת. אך בניגוד לסעיף 261(ד), מסלול ה"הרשאה" נועד לתשתיות תחבורה בלבד.

ההבדל המהותי בין המסלולים הינו בכך, שלפני ביצוע עבודה הטעונה הרשאה נדרש להגיש בקשת הרשאה לאישור שני גורמים – מהנדס הוועדה המקומית ומתכנן המחוז (וככל שמדובר בעבודה המבוצעת מכוח תכנית לתשתית לאומית – מתכנן הות"ל). ככל שישנם חילוקי דעות בין שני הגורמים הללו, יכריע בהם יו"ר מוסד התכנון הבכיר יותר.

ואולם, המסלול לקבלת האישורים המיוחלים אינו ארוך ומפרך כמו בבקשה להיתר. זאת משתי סיבות מרכזיות – הראשונה – בהליך של הרשאה התנאים שניתן לקבוע מוגבלים. והשנייה – לוח הזמנים הקצר. בתוך 30 יום ממועד הגשת הבקשה יש לקבל החלטה. יתירה מכך, אם חלפו 30 הימים ולא ניתנה כל החלטה, רואים את הבקשה כבקשה מאושרת וניתן לפעול על פיה (בניגוד לבקשה להיתר, אשר ביחס אליה אי החלטה משמעה סירוב).

האם יש לנו פה מסלול ירוק אמיתי לרישוי תשתיות? סעיפים 261(ד) ו-261(ה) מקלים על הקמתן של תשתיות תחבורה בכך שהם "חוסכים" את הצורך בהיתר בניה. עם זאת, ולמרות שחלפו 22 שנים מאז תיקון מס' 37 שהביאם לעולם, לא ניתן לומר שתשתיות התחבורה בישראל מקודמות במסלול ירוק.

לבד מהיתר הבניה, ישנם חסמים רבים שהחקיקה טרם מצאה להם פתרון יעיל. ההליך התכנוני נותר ארוך. גם לאחר שהתכנית מאושרת, היא כוללת לרוב תנאים ומגבלות לתחילת העבודות (כגון תיאומים, אישורים והיוועצויות עם גופים שונים). הוראות אלו חלות בין אם העבודה מתבצעת באמצעות היתר, ובין את היא מתבצעת באמצעות הרשאה או הודעה.

החסמים המשמעותיים ביותר נובעים ממורכבותם של אותם פרויקטים, והאופן בהם הם מתבצעים. מבעיות תקציביות בלתי צפויות, דרך קשיים הנדסיים הנובעים מתנאי השטח או מתכנון לקוי, חוסר מקצועיות של קבלני המשנה המבצעים את העבודות בפועל, כשלים בפיקוח מצד מנהלי הפרויקט, סכסוכים חוזיים, חוסר שיתוף פעולה של הציבור, עיכובים בשל המצב הביטחוני, ועוד דוגמאות למכביר.

סעיפים 261 (ד) ו-(ה) הם רק רמזור ירוק אחד בדרך, רצופה ברמזורים אדומים.

הכותבת היא עו"ד במשרד שביט בר-און גל-און צין יגור ושות', עורכי-דין